Становление системы казначейства в Кыргызской Республике

Переход к рыночным методам управления экономикой в нашей республике потребовал осуществления широкомасштабной, радикальной реформы централизованно-плановой системы, в первую очередь реформу существующей системы управления государственными расходами.

В начале 90-х годов 20-го столетия независимая Кыргызская Республика находилась в тяжелейшем финансовом и экономическом положении. Была ослаблена финансовая, налоговая, бюджетная дисциплина. Положение усугублялось замедлением прохождения банковских документов. 

Указом Президента КР от 10 февраля 1994 года «О чрезвычайных мерах по укреплению государственной и финансовой дисциплины» перед исполнительными органами были поставлены неотложные задачи стабилизации экономики, укрепления госбюджета. 

Для исполнения Указа Президента КР Правительство приступило к проведению расширенных реформ в сфере финансового управления. Осуществлялись структурные преобразовании в области контроля над расходами. Бюджет, как процесс образования и расходования средств в целях выполнения государством своих функций, преодолевает ряд стадий. При этом формирование и исполнение бюджета, а также подготовка отчета о его исполнении законодательно отнесены к компетенции исполнительной власти. 

В условиях плановой экономики эти стадии бюджетного процесса обеспечивались системой финансовых органов и органов власти в регионах, а также государственным банком. Исполнение бюджета представляет собой самостоятельную стадию бюджетного процесса. 

До создания системы казначейства исполнение бюджета было возложено на Государственный банк. В управлении бухучета Министерства финансов имелось несколько десятков банковских счетов, которые находились в Государственном банке. Каждый вид расходов финансировался отдельным счетом. 

Министерством финансов кредиты открывались главным распорядителям кредитов – министерствам и ведомствам. Они в свою очередь переводили кредиты подведомственным учреждениям со своих счетов. При этом неиспользованные бюджетные средства оставались на банковских счетах, тем самым обеспечивая им финансовую устойчивость. Это являлось большим недостатком прежней системы исполнения бюджета.

В целях совершенствования государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных учреждений Правительство КР на основе предложения Министерства финансов и рекомендации Международного валютного фонда (МВФ) в начале 1994 года приняло решение об образовании на территории Кыргызской Республики централизованной системы органов Казначейства. 

Принятое решение было отражено в постановлениях Правительства КР от 2 февраля 1994 года №45 «О создании Казначейства в Министерстве финансов Кыргызской Республики», где был указан состав комиссии из семи человек для проведения организационных мероприятий по созданию Казначейства, и от 24 марта 1994 года №147 «Об образовании Центрального казначейства Министерства финансов Кыргызской Республики и его региональных отделений», где министру финансов было поручено образовать рабочую группу из восьми человек на период создания Казначейства в пределах установленных Министерству финансов лимита численности и фонда оплаты труда на 1994 год, а также указаны сроки образования и источники формирования аппарата Центрального казначейства и его региональных отделений. 

Далее, постановлением Жогорку Кенеша КР от 28 мая 1994 года №1554-ХII был введен в действие Закон КР «Об основных положениях Казначейства Кыргызской Республики». Данным законом был определен статус Казначейства как «основного компонента управления бюджетно-налоговой сферой органов государственной власти и местного самоуправления и как органа, играющего ведущую роль в контроле над расходами и доходами государства, управлении всеми денежными ресурсами государства, контроля над долгом и активами государства». 

Предполагалось, что создаваемому Казначейству в соответствии с принятым законом будут переданы все функции, связанные с исполнением бюджета и управлением денежными средствами, включая полный контроль над всеми банковскими счетами, имеющими отношение к государственным средствам. Также предполагалось, что ответственность за бухгалтерский учет всех государственных операций, управление финансовыми активами и пассивами, управление внутренним и внешним долгом, за внутренний аудит и отчетность будет возложена на Казначейство.

Правовой особенностью данного закона является то, что он принят для реализации Указа Президента КР в целях обеспечения экономической реформы. Таким образом, к концу 1994 года произошли кардинальные изменения в бюджетном устройстве Кыргызской Республики. Основными задачами финансовых органов стало формирования республиканского и местных бюджетов. На месте государственного банка возник Национальный банк. Исполнение бюджета, подготовка отчета об исполнении государственного бюджета были возложены на созданные органы Казначейства. 

При «встраивании» системы казначейства в существующую структуру Министерства финансов КР, как уже отмечалось, была сформирована рабочая группа, которая изучила систему финансирования бюджетных учреждений, прежде чем перейти к созданию основных положений и процедур Казначейства. Члены рабочей группы проходили обучения под руководством международного консультанта МВФ. 

По материалам создания системы казначейства Кыргызской Республики, предлагается проследить хронологию начального организационного этапа, в период которого члены рабочей группы вели интенсивную работу в соответствии с разработанным графиком. С 1 марта по 1 апреля 1994 года определена организационная структура казначейства в Кыргызской Республике; выбраны бюджетные учреждения – области, района, города для проведения эксперимента по апробированию механизма работы Казначейства; подбор кадров и подготовка необходимых документов для проведения эксперимента; подготовлен проект постановления Правительства КР о создании Центрального казначейства и его региональных отделений; проект Закона КР «Об основных положениях Казначейства Кыргызской Республики». 

С 1 апреля до 1 мая 1994 года подготовлены окончательный вариант классификации доходов и расходов бюджета; материалы для обучения работников Казначейства и подбор работников для обучения; доработаны инструктивно-нормативные документы; образовано Центральное казначейство. С 1 мая до 1 июня 1994 года осуществлены подбор и подготовка кадров для работы в региональных отделениях Казначейства; решены вопросы размещения его отделений на местах, обеспечение их необходимыми средствами и коммуникациями; подготовлены окончательные варианты инструктивно-нормативных документов по банковскому обслуживанию счетов и бухгалтерскому учету.

С 1 июня до 1 июля 1994 года доведены до всех отделений Казначейства сметы расходов бюджетных учреждений; ознакомлены с разработанными учебными материалами и нормативными документам бюджетные учреждения. На начальном этапе необходимо было обеспечить безболезненный переход от системы распределения денежных ресурсов к казначейской процедуре проведения операций учета и отчетности исполнения бюджета. Поэтому на начальном этапе были внесены незначительные изменения в систему распределения денежных средств. Отрабатывались основные процедуры проведения доходных и расходных операций системы казначейства. 

Предварительно был осуществлен эксперимент по учету финансовых операций в системе казначейства. Эксперимент проводился с 1 по 31 мая в г. Бишкек с участием трех бюджетных учреждений и в г. Кант с участием четырех бюджетных учреждений. Главной целью эксперимента было выявление тех трудностей, которые могли бы встретиться в дальнейшем при проведении процедур казначейства и их устранение. В ходе эксперимента были изменены формы некоторых первичных документов финансовых операций: форма заявки, где стало возможным заполнение нескольких параграфов по разным статьям, формы расходных операций. 

В конце эксперимента была сгруппирована унифицированная книга счетов (КСК) бюджетного учреждения. До конца реализации первого этапа, к 1 июля 1994 года, каждому региональному отделению Казначейства необходимо было собрать информацию о прикрепленных бюджетных учреждениях такую как: список бюджетных учреждений; перечень бюджетных счетов и специальных счетов; наименование банков-агентов, обслуживающих эти учреждения; остаток средств на бюджетных и специальных счетах на 30 июня 1994 года; сметы расходов с учетом последних изменений на текущий год. 

В интенсивно короткие сроки была проведена большая организационная работа по внедрению системы казначейства. Это, прежде всего: · разработка и утверждение инструктивно-нормативных документов по казначейским процедурам; · утверждение Закона КР «Об основных положениях Казначейства Кыргызской республики»; · подбор кадров для работы в Центральном казначействе и в региональных отделениях казначейства и их обучение; · разработка организационной структуры системы казначейства в Кыргызской Республике по административному делению; · размещение Центрального казначейства и региональных отделений казначейства, обеспечение их необходимым оборудованием и средствами коммуникации. 

Можно сказать, что интенсивная работа, проведенная на начальном этапе создания системы казначейства, позволила уже с 1 июля 1994 года начать ее внедрение в структуру Министерства финансов Кыргызской Республики. В июле-августе 1994 года рабочая группа проводила обучение работников вновь организованных отделений казначейства. С 1 июля 1994 года работы, связанные с внедрением казначейских процедур, проводилась в Иссык-Кульской области. 

Далее, с 1 ноября 1994 года в систему казначейства были переведены все учреждения Нарынской области, а с 1 декабря 1994 года – почти все учреждения остальных областей и г. Бишкек. Перевод счетов бюджетных учреждений на казначейский счет предусматривал следующие организационные меры: · закрытие всех банковских счетов бюджетных учреждений с 1 сентября 1994 года во всех районах областей и г. Бишкек; · внедрение технологии проведения расходных и доходных операций во всех региональных отделениях казначейства областей и г. Бишкек; · открытие текущего счета Казначейства в Национальном банке; · открытие в каждом вновь созданном региональном отделении казначейства транзитного счета в банке-агенте; · ежедневную выписку счета-распоряжения заведующим региональным отделением казначейства банку-агенту в соответствии с сальдо транзитного счета. 

Таким образом, примерно к концу 1994 года на территории Кыргызской Республики была введена в действие единая система Казначейства. Она состояла из Центрального казначейства Министерства финансов и подчиненных ему региональных отделений Казначейств (РОК): областные РОК, городские и районные РОК областного подчинения, РОК г. Бишкек и его районов. Система Казначейства сохранила первоначальную организационную структуру. 

Система является трехуровневой и состоит из 65 региональных отделений, в которых работают 403 специалиста. Они обслуживают 6,7 тысяч бюджетных и внебюджетных счетов,  бюджетных учреждений состоящих на республиканском и местных бюджетах, отслеживают ход исполнения государственного бюджета и представляют отчеты об исполнении бюджета министру финансов и соответствующим органам государственной власти и местного самоуправления. 

Основными задачами и функциями органов Казначейства являются:

  • организация и осуществление контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов Кыргызской Республики, управление доходами и расходами этих бюджетов на текущем счете казначейства, который размещен в Национальном банке Кыргызской Республики;
  • осуществление учета, анализа и краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах установленных на соответствующий период государственных расходов;
  • сбор, обработка и анализ информации о состоянии хода исполнения республиканского и местных бюджетов, представление высшим законодательным и исполнительным органам государственной власти и министру финансов КР отчетности о финансовых операциях Правительства КР;
  • аккумуляция бюджетных и внебюджетных денежных средств в национальной и иностранной валюте, управление и контроль совместно с НБКР над движениями этих денежных средств для своевременного осуществления расходов одобренных Жогорку Кенешем КР и местными кенешами;
  • разработка методологических и инструктивных материалов, порядка ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для органов государственного управления, предприятий, учреждений и организаций;
  • разработка системы бюджетной классификации и ведение операций по учету казначейства Кыргызской Республики.

Центральное казначейство содержится за счет республиканского бюджета. Численность и оплата труда работников Центрального казначейства утверждается Правительством КР в составе Министерства финансов КР. Структура и штаты Центрального казначейства утверждаются министром финансов. Центральное казначейство возглавляет заместитель министра - директор, утверждаемый и освобождаемый распоряжением премьер - министра Кыргызской республики по представлению министра финансов КР. 

Заместитель министра - директор Центрального казначейства имеет трех заместителей, утверждаемых и освобождаемых министром финансов по его представлению. Заместитель министра - директор Центрального Казначейства:

  • руководит деятельностью Центрального казначейства, подведомственными региональными отделениями, несет персональную ответственность;
  • распределяет обязанности между заместителями директора, устанавливает степень их ответственности, а также руководителей подведомственных органов;
  • вносит предложения министру финансов о назначениях, перемещениях, увольнениях и поощрении работников Центрального казначейства и подведомственных региональных отделениях казначейства;
  • издает приказы, дает указания, обязательные для исполнения всеми структурными подразделениями Центрального казначейства;
  • утверждает формы отчетов и иных документов, связанных с казначейскими операциями;
  • утверждает внутренние инструктивные методические указания и другие нормативные документы по совершенствованию системы казначейства;
  • представляет Центральное казначейство в министерствах, ведомствах, органах местной власти, в Министерстве финансов, в Правительстве и Жогорку Кенеше КР при рассмотрении вопросов, связанных с вопросами казначейских операций;
  • вносит предложения в Министерство финансов КР по совершенствованию системы казначейства, а также предложения по улучшению и повышению эффективности работы Казначейства. Общая позиция Министерства финансов заключается в том, что предназначением национального казначейства должно стать содействие оптимальному финансовому управлению государственными ресурсами.

В результате институциональных изменений, произошедших в бюджетном процессе Кыргызской Республики в последние годы, чрезвычайно актуальной стала задача обеспечения управляемости и подконтрольности государственных финансовых ресурсов, их централизации в одном государственном органе исполнительной власти, уполномоченном обеспечивать упорядоченный поток ресурсов из государственного бюджета и оперативно представлять информацию о состоянии государственных финансов для принятия управленческих решений. 

Обеспечение функций, возлагаемых на систему казначейства, наталкивается на ряд проблем объективного и субъективного характера. Так, дальнейшее развитие деятельности Казначейства привело к значительному увеличению объемов работы, выполняемых работниками региональных отделений Казначейства, а вместе с тем штаты работников остались на прежнем уровне.

История системы казначейства Кыргызской Республики

С обретением независимости Кыргызстана встал на путь развития рыночной экономики, и выбрал западную модель развития экономических отношений. Но развал межотраслевых союзных связей, галопирующая инфляция, разрушение промышленности, повлекшее снижение доходов в госбюджет, безработица стали для молодого государства большим испытанием. Для его преодоления требовалось немедленное проведение бюджетного реформирования, который должен был создать условия для стабилизации экономики и обеспечить основу для дальнейшего устойчивого экономического роста.

Поэтому руководством страны было принято решение об образовании централизованной системы государственного финансирования. В 1994 году по рекомендации Международного валютного фонда (МВФ) Министерство финансов создало систему Казначейства в Кыргызской Республике. 

За годы существования Центрального казначейства проработали ряд руководителей, которые внесли посильный вклад по реформированию системы казначейства. Более того, ими была проведена большая организационная работа по внедрению системы казначейства. Прежде всего, Жогорку Кенешом был утвержден Закон КР «Об основных положениях Казначейства КР», изменены и дополнены нормативно-правовые акты, регулирующие права, задачи и функции деятельности Казначейства.

Правовой особенностью данного закона является обеспечение экономической реформы страны. Основными задачами финансовых органов стало формирование республиканского и местных бюджетов. На месте государственного банка возник Национальный банк, а также в стране появилась своя национальная валюта. 

При создании системы казначейства в Министерстве финансов была сформирована рабочая группа, которая изучила систему финансирования бюджетных учреждений. На конкурсной основе в стране был произведен лучший подбор кадров, при этом обучения финансистов осуществлялись лучшими экспертами МВФ. 

В течение 1994 года была определена организационная структура казначейства. В свою очередь были выбраны бюджетные учреждения – области, районы, города для проведения эксперимента по апробированию механизма работы Казначейства.

На начальном этапе новой структуры необходимо было обеспечить безболезненный переход финансовых процедур от постсоветского к международной казначейской практике межбюджетных отношений. Для этой цели был осуществлен эксперимент с участием бюджетных учреждений городов Бишкек и Кант. В ходе эксперимента были выявлены недостатки финансовых процедур в межбюджетных отношениях, а также были изменены формы первичных документов финансовых операций: форма заявок по разным статьям, формы расходных операций, методика учетов финансовых операций и т.д. В конце эксперимента была сгруппирована унифицированная книга счетов бюджетного учреждения. 

Помимо этого, в республике была внедрена новая классификация доходов и расходов, а также был введен в действие пилотный проект «Быстрые результаты» с привлечением современных информационных технологий. Данный проект был проведен в Чуйской области успешно. В настоящее время в стране проводится модернизация системы казначейства поэтапно.

Казначейство сегодня

Ремесло казначея престижно, но малопонятно для непосвященных. Как гласит древняя мудрость, обязанность «казыначы» – оберегать казну, пусть это будет частная или государственная собственность. Сегодня обязанность казначея обросла разными обстоятельствами, но осталась основной. Прежде всего, не потерять деньги, сэкономить, а если возможно приумножить. Отсюда две основные функции, возложенные на Центральное казначейство Министерство финансов Кыргызской Республики. Это надежное размещение государственных денег и управление различными рисками. При этом всегда нужно учитывать мониторинг и точный прогноз действий по эффективному управлению государственными финансами. 
Сегодня Кыргызстан находится на этапе нового витка развития национальной финансовой системы. Осуществление бюджетного процесса на должном уровне и создание единой системы управления финансовыми ресурсами невозможно без привлечения новых информационных технологий. В связи с этим, в этом году были пополнены новейшими компьютерами и оргтехникой все региональные отделения казначейства, отремонтированы их помещения. Кроме того, для автоматизации системы учета казначейских операций были разработаны и внедрены программные обеспечения 1С «Казна» и «Анализ месячных отчетов». В целом, на эти цели из казны были израсходованы 14 млн. сомов. 

В рамках модернизации системы казначейства намечено несколько этапов. В первую очередь, происходит техническое переоснащение и внедрение новых информационных технологий, а также привлечение специалистов - IT. В перспективе это сыграет ведущую роль в сокращении времени финансовых операций для исполнения республиканского и местных бюджетов, в том числе своевременная выплата заработной платы и государственных инвестиций. Однако для должной поддержки требуется высокая безопасность системы, что и потребовалась со стороны разработчиков Всемирного банка определить технические характеристики. По словам сотрудника проекта Всемирного банка Наргизы Джумаевой, определены четкие технические характеристики системы безопасности казначейства, параллельно завершены документальные процедуры в рамках международных стандартов. Помимо этого, завершается тендер по ее запуску. 

Для должной поддержки бюджетных процессов, выполнения поставленных перед казначейством задач возложено на профессиональный коллектив, который объединил 411 работников. Сегодня казначейство состоит из 65 региональных отделений, в том числе городов Бишкек и Ош. Вместе с тем, аппарат Центрального Казначейства включает в себя 9 отделов и сектор модернизации. 

Одним из принципов формирования кадрового состава органов казначейства является сочетание молодых и опытных специалистов. Средний возраст работников не превышает 35 годам. Более 90% работников имеют высшее образование. Параллельно с этим, проводятся различные тренинги и семинары для повышения квалификации сотрудников. Из года в год качественный состав служащих улучшается. Так, в настоящее время в высших учебных заведениях обучается свыше 30 тружеников Казначейства. 

На сегодняшний день от оперативной работы районных и городских отделов казначейства зависит жизнедеятельность целых регионов. Каждый региональный отдел – это самостоятельный коллектив со своими проблемами и задачами, которые определяются спецификой их функционирования с учетом местоположения, численности проживающего населения, наличия производственной и социальной базы.
В связи с этим, в рамках программы перехода республиканского и местного бюджета на современное казначейское обслуживание запланирован ряд мероприятий. В свою очередь речь идет не только о техническом переоснащении компьютерного парка системы казначейства, но и внедрении разных методов управлений по активизации деятельности центрального казначейства. 

Одним из методов решений министерством финансов КР является введение нового конкурса среди региональных отделений казначейств. По результатам конкурса будет определен лучший коллектив, который будет награжден переходящим почетным знаменем. Как планируется, почетное знамя будет вручаться победителю за достижение и вклад в развитии системы казначейства страны, и переходить от лучшего к лучшему. Индивидуально отличившиеся в конкурсе будут поощрены денежными средствами. По мнению директора данного ведомства Саидбека Зулпуева, это создаст определенный моральный стимул и повысит статус сотрудников государственной финансовой службы. Активизирует процесс модернизации системы казначейства, решить задачу увеличения эффективности работы, как каждого подразделения, так и всей структуры в целом. 

Первое торжественное награждение состоится ко дню финансиста 7-июня в будущем году. Кстати, данное мероприятие в государственной финансовой структуре осуществляется впервые и совпадет к пятнадцатилетнему образованию Центрального казначейства Министерства финансов КР. 

В настоящее время органы казначейства обслуживают более 3,6 тысяч государственных учреждений республиканского и местных бюджетов. По плану Министерства финансов КР, в этом году государственные доходы страны должны увеличиться, и составит свыше 42 млрд. сомов.